上海市关于完善老年民生保障制度顶层设计，谋划推动基本养老服务制度建设

在上海市基本养老服务保障制度设计中，需要厘清基本养老服务保障与基本生活保障、基本医疗保障制度之间的关系。目前，针对老年期收入下降或贫困风险，以及疾病风险，我国已建立起世界上规模最大的基本养老保险制度和基本医疗保险制度，但是针对老年期失能风险的基本养老服务保障制度仍处于起步阶段，一些失能失智老年人被迫用养老金支付长期照护费用，或者通过在医疗机构长期压床来解决长期照护问题，进而导致基本医疗保险制度不堪重负。

上海市基本生活保障、基本医疗保障、基本养老服务保障之间的功能错位，已经成为实施积极应对人口老龄化国家战略顶层设计不足的体现之一，因此不要在现有养老保障制度和医疗保障制度框架内解决长期照护服务保障问题。

在上海市当前的政策话语体系中，“保基本”和“兜底线”通常同时出现，对其认识和解读存在一定程度的混淆。

上海市“基本”应是侧重于养老服务内容和老年人需要层次的基础性。从需要层级来看，“基本需要”是与老年人ADL（日常生活动作）和IADL（功能性日常生活动作）紧密相关的各类基础性、迫切性、必要性的养老服务需要，失去这些养老服务供给，将直接威胁或者降低老年人基本生存质量。

上海市对“兜底”的理解，应更多基于福利多元主义视角，对提供基本养老服务的责任进行界定。需要明确的是，政府并不是提供基本养老服务的唯一责任主体，不能把“基本养老服务”与“政府提供的养老服务”画等号。提供基本养老服务的首要责任主体是家庭，市场、社会等多元主体都有不同程度的责任。政府所完成的应当是在个人不能通过家庭赡养抚养，市场化购买和社会互助获得基本养老服务时兜底保障责任。实践中兜底保障一般针对城乡特困，低保或者低收入失能失智重残特殊困难老年群体。只有建立在这一认识基础上，才有可能建立起多元主体共同承担责任，梯次处置老龄化风险，全民参与养老服务事业的养老服务基本体系。